一、旅游管理的背景
旅游管理方式是與旅游業自身發展階段和旅游業特征不斷凸顯緊密相連的。旅游業發展早期，在產業特點上，對應的是以團隊旅游為主體的市場結構，是游客在少數幾個知名景區“走馬觀花”式的觀光游覽和滿足于“到此一游”的淺層次訴求。這一時期，旅游業還基本上停留在“小旅游”的狀況。同時，在產業規模上，入境旅游剛開始起步（1978年旅游外匯收入只有2.63億美元）；國內旅游市場還基本沒有形成；出境旅游更是少之又少。由于產業規模很小，旅游業除了增加國家外匯方面的作用外，對經濟社會發展綜合帶動還不明顯。1979年1月2日，鄧小平同志在同國家旅游總局負責人的談話中提出，“旅游這個行業，要變成綜合性的行業。”1979年1月6日，鄧小平同志在同國務院負責人談話時又講到，“發展旅游要和城市建設綜合起來考慮。”這兩次談話，一方面充分反映了鄧小平同志深刻認識到，旅游業涉及經濟、政治、社會、文化等眾多領域；但另一方面，鄧小平同志之所以說“要變成”，表明在旅游業發展的早期，由于產業體量不夠，影響不大，還沒有體現出綜合性產業的特征。因此，在這一時期，由旅游部門行使簡單的行政管理，基本能夠應對旅游業發展中遇到的主要問題。
隨著旅游業的快速發展，旅游資源范圍不斷擴大，旅游產業鏈條不斷延長，旅游市場邊界不斷拓展，旅游業與其他相關產業和領域的融合不斷深化，新的旅游產品、旅游業態不斷涌現，旅游業逐漸從一個“小”產業變成了“大”產業。同時，由于旅游產業規模的擴大，使得旅游業的綜合性產業特征逐步顯現，綜合帶動作用日益突出。這個時候，傳統的“小”旅游管理就很難適應旅游業快速發展的需要。“小馬拉大車”，成為旅游管理與旅游產業發展矛盾的生動寫照。2013年3月22日，習近平同志在俄羅斯中國旅游年開幕式上的致辭中講到，“旅游是綜合性產業，是拉動經濟發展的重要動力”，同時又特別提到“旅游是傳播文明、交流文化、增進友誼的橋梁，是人民生活水平提高的一個重要指標”。這意味著經過30多年的發展，旅游業已經成為綜合性產業，成為與人民生活息息相關的產業。面對“大”旅游的出現，迫切需要創新旅游管理以開創旅游業發展新的局面，使旅游業在國家“五位一體”建設中發揮更加突出的作用。
二、大旅游管理的框架
一般而言，管理是在特定的環境下，對組織所擁有的資源進行有效的計劃、組織、領導和控制。實現旅游管理的創新，就需要建立與“大旅游”相適應的“大管理”格局。具體而言，“大旅游”背景下的大旅游管理指的是，社會公共組織特別是政府部門從保障旅游權利，有效滿足游客需求出發，為提高人民群眾滿意度，促進旅游業健康發展，更好地發揮旅游的綜合帶動功能，通過整合行政資源等各種管理資源，對旅游業實行的全面、復合的公共管理。總體而言，大旅游管理并不局限于經濟管理，而是覆蓋經濟、政治、社會、文化、生態的綜合管理。對應“大旅游”的大管理并不局限于旅游部門，而是涉及與旅游業發展相關的眾多政府部門以及非政府組織。對應“大旅游”的大管理并不僅僅是一般意義上的行業監管，同時也包含一部分促進旅游業發展的內容。值得關注的有兩方面：
一是旅游部門對旅游業的管理。根據2008年國務院機構改革方案，國家旅游局的職能主要有：統籌協調旅游業發展，制定法律、法規、政策、規劃和標準，旅游市場開發，旅游產品開發，規范旅游市場秩序，推動旅游國際交流與合作，港澳臺旅游工作，旅游人才培訓等。
二是與旅游相關部門對旅游業的管理。根據國務院的“三定”方案，許多非旅游部門的職能也與旅游業發展直接或者間接相關。這些管理主要包括：第一，旅游資源方面的管理，主要涉及民委、環保、城鄉建設、水利、農業、文化、體育、林業、宗教、海洋、中醫藥管理等部門；第二，游客流動方面的管理，主要涉及外交、公安、港澳、對臺等部門；第三，旅游產業運行方面的管理，主要涉及工商、質檢、稅務、安監、統計等部門；第四，旅游產業促進方面的管理，主要涉及發展改革、財政、國土、民政、人力資源與社會保障、商務、標準委、教育、衛生、科技、工業和信息化、交通運輸、人民銀行、國資、證監、銀監、保監、氣象等部門。
三、大旅游管理的思路和方向
大旅游管理的目標在于按照旅游業綜合性產業的特征要求，立足于充分發揮旅游業的綜合帶動效應去開展旅游管理。因此，這就需要打破過去旅游管理的狹隘思維，以一個全新的旅游管理視角，把旅游管理水平和旅游業發展水平推進到一個新的階段。
隨著旅游業的不斷發展，旅游業的綜合效應越來越受到地方黨委政府的關注，把旅游業發展放到地方經濟社會發展總體戰略中加以推進正在成為各個地方的共識。因此，推動大旅游管理的基本思路就是不把旅游管理局限在一個具體的行業管理上，而是把旅游業作為政府管理經濟社會各個方面，促進區域發展的突破口和切入點。一方面，通過促進旅游業發展來帶動一個區域的整體發展；另一方面，從游客需求的角度來審視地方現行管理中存在的問題和矛盾，通過同時滿足地方居民和外來游客的需求來提升地方的管理水平。
黨的十八大報告明確提出，“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。”這就要求在實施政府管理的時候要解決政府缺位、錯位和不到位的問題。同時，十八大報告還提出“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的目標。對大旅游管理來說，必須按照建設社會主義市場經濟的要求，一方面將市場能夠解決的問題交給市場去解決；另一方面，又必須發揮好政府在市場經濟當中應盡的職責，以促進旅游業健康發展。具體而言，大旅游管理的主要方向有：
一是從被動管理到主動管理。過去旅游業的管理很多處于一種自發和被動的狀態。造成這種情況的原因之一是由于旅游業發展對經濟社會發展的影響還不夠，使各方面對旅游業的重視不夠，因此對旅游管理的重視也不夠。原因之二是依靠旅游部門自身職能無法完成對旅游業的大管理，而相關部門在行使職能時又對旅游業考慮得不足。因此，當旅游業發展出現問題時，很多都是應急式、補救式地去處理，缺乏從源頭、從根本上去理順管理關系，也很少主動地按照旅游業發展的特征和自身規律去進行管理。隨著旅游業的不斷發展，各方面對旅游業的規律和作用認識更加清晰，開始主動根據旅游業發展的需要對一些重點環節主動進行管理。比如，2006年為提高數千家非星級住宿接待單位的服務水平，做好奧運會的住宿服務接待工作，北京旅游部門聯合商務部門、奧組委運動服務等部門聯合制定了《住宿業服務質量標準與評定》，對住宿服務單位需要達到的基本標準進行了規定。而為了做好2010年上海世博會等大型活動的住宿服務工作，上海市政府2009年專門出臺了《上海市旅館業管理辦法》，要求旅游管理部門應建立重大節慶活動旅館住宿需求分析系統，并制定相關保障預案；在重大節慶活動期間及之前的規定時間，通過相關媒體發布到滬旅客住宿量預測、旅館服務指引以及旅館出租率、平均房費等信息；同時，還對組織家庭臨時住宿服務的相關規則和程序等進行了規定。從實踐來看，這些主動管理的措施都收到了很好的效果。未來，隨著旅游業在經濟社會發展戰略中地位的不斷提升，包括旅游部門在內的各政府部門將在黨委政府的統一領導下，對旅游管理主動進行通盤考慮，提高旅游管理的水平。
二是從局部管理到全面管理。過去對旅游的管理側重于點狀的管理，比如具體到對旅游飯店的管理、對旅游景區的管理等。此外，以對旅行社的管理為抓手，對涉及旅游線路的一些方面進行管理，比如對參加旅游團的游客在旅游購物過程中發生的糾紛進行管理。但是伴隨大眾旅游時代的到來，特別是散客旅游時代的興起，僅僅停留在點和線上的管理很難適應旅游業發展的客觀需要。因此由點、線擴展到面的管理成為旅游大管理發展的重要方向。隨著旅游的不斷深化，游客出游已經不再僅僅停留在對一個景區的觀光，而是注重在旅游過程中對一個地區文化和生活等各方面的綜合體驗，這就意味著旅游目的地開始在旅游業發展中占據主導地位，旅游目的地之間的競爭成為旅游競爭的主要矛盾，因此以城市為主要載體的旅游目的地也必將成為旅游大管理的主戰場，而各旅游目的地在實施旅游全面管理上的成效也將直接影響目的地之間的競爭結果。此外，旅游的全面管理還體現在管理主體的多元化方面，即除了政府部門實施的管理，還需要考慮到行業協會的管理。從發達國家旅游管理的經驗看，隨著市場經濟的不斷完善，行業協會作為行業自律組織，作為政府和企業之間的橋梁和紐帶，對旅游業發展起著不可替代的作用。可以預見，隨著大旅游管理的不斷完善，未來行業協會等中介組織和政府之間的協作和互動將更加頻繁，這也有利于提高旅游管理水平。
三是從直接管理到強化服務。從產業的角度看，旅游業市場化程度較高，政府的管理一定不能干擾市場規則的運行，一定要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。除此之外，市場經濟條件下，政府的重要職能之一就是完善公共服務。對旅游業發展來說，公共服務更為重要。在上個世紀90年代，在旅游部門推動下，許多地方加強了旅游標識系統建設、旅游廁所建設等旅游業發展中反映突出的問題，取得了很好的成效。此后一些旅游目的地政府在旅游業發展中更加重視旅游公共服務建設，比如通過提供旅游公共服務信息，建立散客集散中心、旅游咨詢中心等方式來為游客提供更多便利。未來如何更好地為旅游業發展提供公共服務將成為大旅游管理的關鍵所在。
此外，需要指出的是，政府從直接管理向強化服務的轉變還需要寓管理于服務當中，徹底轉變管理方式。比如，旅游部門本身對企業的管理職能比較弱，因此很早就放棄了對旅游企業的直接干預，但是旅游部門通過星級飯店標準和A級景區標準的管理方式，有力地推動了旅游企業服務水平的提高，也同時體現了自身管理的權威。這種以服務發展為落腳點的管理，也為政府職能的轉變，建設服務型政府，為旅游大管理提供了方向。
四是從部門管理到綜合協調。旅游業綜合性強，產業邊界模糊，旅游業和其他產業的融合發展已經成為新時期旅游業發展的一個重要特點。《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發【2009】41號）就明確提出，“大力推進旅游與文化、體育、農業、工業、林業、商業、水利、地質、海洋、環保、氣象等相關產業和行業的融合發展。”面對這樣的情況，旅游大管理不可能由旅游部門或者哪個部門單獨實施，只能通過綜合協調的方式，才能更好地整合管理資源，促進旅游業以及與旅游業相關產業的發展。
五是從供給導向管理到需求導向管理。和早期國民經濟整體上屬于短缺經濟一樣，旅游產業早期總體上也是處于短缺狀態，因此多年來旅游業的重點在供給管理。但隨著旅游接待服務設施的逐漸完善和供給不斷增加，除一些壟斷性的旅游吸引物供給無法增長以及“黃金周”期間旅游供給緊張之外，在多數時段，大多數產品都處于供過于求的狀況，旅游管理的重點也在一定程度轉向需求管理。比如市場營銷是國家和地方擴大外需和內需的重要舉措，也是旅游業非常突出的特色，是全世界普遍性的做法，反映了旅游內在規律的要求，是需求管理中非常重要的一項。假日制度改革也是一個重要的需求管理政策，圍繞假日制度的變化采取了一系列的需求管理措施，如“黃金周”的預報制度、緊急救援制度等。此外，強調需求管理除了要更好地釋放旅游需求外，更重要的是要從需求方的角度，特別是從游客的角度去審視現有的管理制度、管理方式中有哪些不符合游客的要求。通過改革各個政府部門現有的政策和規定，以促進政府更好地為游客提供服務。
（曾博偉 作者單位：國家旅游局政策法規司）
