廬山風(fēng)景名勝區(qū)185元“通票”不通，網(wǎng)友披露游遍廬山所有景點(diǎn)要花1792元門票，已成為今年國慶黃金周的焦點(diǎn)新聞之一。其實，這種現(xiàn)象并非廬山獨(dú)有，只不過各地類似情況沒有廬山那樣突出。剖析廬山“通票不通”背后的癥結(jié)，有助于了解時下以自然人文公共資源為基礎(chǔ)的旅游景區(qū)景點(diǎn)門票貴而亂的現(xiàn)象。
癥結(jié)之一：公共資源被行政藩籬肢解
廬山作為國家級重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，總面積302平方公里。該區(qū)域從行政主管部門來看，有屬于城鄉(xiāng)建設(shè)部門管理的風(fēng)景名勝區(qū)，有屬于林業(yè)部門管理的自然保護(hù)區(qū)，還有屬于農(nóng)業(yè)部門管理的墾殖場，作為廬山主業(yè)的旅游部門承受著管理無方的壓力，但對景區(qū)的經(jīng)營管理無能為力；從行政區(qū)劃來看，廬山雖然在九江市范圍之內(nèi)，但風(fēng)景名勝區(qū)管理局直轄江西省建設(shè)廳、又委托九江市代管，管理局只管理所謂800米以上的“核心區(qū)”，其余部分分別由九江市下轄的廬山區(qū)、星子縣和九江縣管理，其中有的景點(diǎn)由鎮(zhèn)管理，如三疊泉天合谷景區(qū)由星子縣海會鎮(zhèn)所管。就這樣一座完整的山被分割為3個部門、4個層級的政府管轄。廬山管理局說，180元門票只管800米以上的“核心區(qū)”，蓋出自此。
放大到全國，各種類型的自然人文資源分別由建設(shè)、林業(yè)、海洋、地質(zhì)、環(huán)保、文化、文物和旅游部門行使管理權(quán)，在一個具體的風(fēng)景區(qū)內(nèi)由不同的主管部門交叉管理的現(xiàn)象為數(shù)不少。
癥結(jié)之二：有令不行、有禁不止，我行我素、占山為王
國家發(fā)改委多次發(fā)文要求景區(qū)內(nèi)實行“一票制”，確實需要單獨(dú)設(shè)置園中園門票的要嚴(yán)格審批。2007年，江西省發(fā)改委發(fā)文要求對廬山山體的所有門票進(jìn)行整治，不準(zhǔn)再批新的景點(diǎn)門票。但是這些文件只停留在紙上，2008年后，星子縣批準(zhǔn)了大口景區(qū)和天合谷景區(qū)，廬山區(qū)批準(zhǔn)了碧龍?zhí)丁ⅠR尾水和東林大峽谷門票。廬山管理局在辯說1792元門票之說不實時也承認(rèn)，在其管理范圍內(nèi)門票共515元，證明即使在800米以上的范圍內(nèi)仍然有“園中園”，足見從上到下都是我行我素、陽奉陰違。
究其原由，風(fēng)景名勝、古城文物、森林生態(tài)和地質(zhì)奇觀等資源名義上屬于國家所有，但實際上由各級政府及其部門出面操作，各主管部門是資源的所有者、監(jiān)護(hù)者，又是資源的管理者、經(jīng)營者，“占山為王”公共資源變成了部門資產(chǎn)。
癥結(jié)之三：功能走偏、性質(zhì)錯位
世界自然文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)和文物保護(hù)單位等公共資源，都各有法律法規(guī)。對其功能、性質(zhì)都有明文規(guī)定，首先是保護(hù)自然或文化資源、傳承文化遺產(chǎn)，其次是人文教化、科普教育、游憩休閑、康體健身，再次是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。功能雖各有側(cè)重，但由于其公共資源的性質(zhì)決定了環(huán)境、文化與社會方面的公益功能是基本的，應(yīng)在此基礎(chǔ)上促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、造福一方民眾。但是，時下熱衷的申遺、申名城名鎮(zhèn)、申森林公園、申文保單位等，最大的動力在于建景區(qū)、收門票。
國保單位廬山會議遺址、美齡別墅，是國家資產(chǎn)、學(xué)習(xí)國史黨史的課堂，是廬山景區(qū)的核心景點(diǎn)，在180元門票外另收門票，不僅有違“一票制”原則，而且偏離了公共資源的社會功能與性質(zhì)，成為斂財?shù)墓ぞ摺]山管理局說，這兩個景點(diǎn)收門票是為了“限制游客、保護(hù)文物”，實難服眾。這兩個景點(diǎn)限制游客的最好辦法是預(yù)約、排隊，控制瞬時流量。
癥結(jié)之四：利益驅(qū)動、GDP掛帥
在條塊分割、多頭管理的體制下，各級、各部門往往把開發(fā)景區(qū)景點(diǎn)作為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加財政收入的捷徑，甚至作為財政預(yù)算外的小金庫。為了開發(fā)旅游，各地紛紛招商引資，通過各類社會資本進(jìn)入，盡管是依托公共資源開發(fā)的景區(qū)景點(diǎn)，當(dāng)然還會單設(shè)門票。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)一個景點(diǎn)、設(shè)一個門票點(diǎn)，不在少數(shù)。多元利益驅(qū)動、政府GDP掛帥，是目前旅游景區(qū)門票貴、“園中園”等亂象的總根源。
對廬山景區(qū)內(nèi)的票中票問題，國家旅游局5A級景區(qū)評定委員會暗訪組也曾到廬山進(jìn)行了暗訪，并要求整改。九江市政府多年來也曾多次會商有關(guān)方面。但是由于多方利益主體的抵牾，既得利益格局盤根錯節(jié)，整治無效并非意外。
這種情況并非廬山獨(dú)有。目前，我國有世界自然文化遺產(chǎn)45項，世界地質(zhì)公園27處，國家歷史文化名城119個，國家歷史文化名鎮(zhèn)181個，國家歷史文化名村169個，國家級風(fēng)景名勝區(qū)225處，國家森林公園764處，國家地質(zhì)公園218處，國家水利風(fēng)景名勝區(qū)475處，還有數(shù)以萬計的省級、市級、縣級景點(diǎn)。幾乎每個景區(qū)景點(diǎn)都涉及到多方利益。有人建議學(xué)美國模式國務(wù)院單設(shè)自然文化遺產(chǎn)管理局。然而，由國家公園管理局統(tǒng)管全國國家公園與歷史文化遺址的美國模式不適合中國國情。因為美國國家公園管理局統(tǒng)籌有關(guān)方面的規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)與管理服務(wù)人員的支出，而且也不存在通過開發(fā)景區(qū)景點(diǎn)解決居民就業(yè)與致富問題。
為了破解景區(qū)景點(diǎn)條塊分割、多頭管理問題，各地在管理體制上進(jìn)行了探索。由所在地政府派出的管理機(jī)構(gòu)對景區(qū)與社區(qū)、旅游、農(nóng)業(yè)及其他服務(wù)業(yè)、游客與居民進(jìn)行統(tǒng)一管理。黃山、峨眉山與龍虎山景區(qū)是由風(fēng)景名勝區(qū)管委會主管規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與社區(qū)管理，由管委會下轄的國有旅游公司進(jìn)行經(jīng)營開發(fā)；泰山、武當(dāng)山景區(qū)則是由管委會統(tǒng)管旅游、經(jīng)濟(jì)、行政、社會事務(wù)。前者實行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，后者實行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一。其實，這兩種方式都是在景區(qū)內(nèi)整合了風(fēng)景資源、土地資源、行政資源、社會資源，管理機(jī)構(gòu)高度集中、統(tǒng)一，避免了不少景區(qū)內(nèi)存在的“九龍治水”、內(nèi)耗不斷的弊端，有利于旅游業(yè)與農(nóng)林業(yè)和其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，旅游開發(fā)與農(nóng)民就業(yè)相結(jié)合，促進(jìn)了景區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)發(fā)展。這種模式可以解快“通票不通”問題，但不能解決門票貴的問題。政府直管的景區(qū)也是“占山為王”，更容易把門票、索道、纜車、觀光車的票價提得高高的，穩(wěn)得壟斷利益。
廬山是景區(qū)與社區(qū)合為一體的旅游區(qū)，筆者建議江西省政府借鑒上述景區(qū)的做法，授權(quán)九江市政府組建廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會，把302平方公里范圍內(nèi)的世界文化景觀遺產(chǎn)保護(hù)與全部社會經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)統(tǒng)一管起來，盡快結(jié)束目前“一山六治”的冏局。當(dāng)然，這里面有利益博弈，尤其要兼顧貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民利益。
