四問景區最大承載量
四問景區最大承載量
國家旅游局副局長、全國假日辦執行主任吳文學曾在10月中旬透露，國家旅游局將在景區開放和旅游規劃方面出臺管理辦法，并就景區的最大承載量和旅游發展規劃、實施、評估制定相關導則，這兩個辦法和導則將于下月出臺。不過眼看11月已快過完，辦法和導則仍未見動靜。其實，景區最大承載量的問題，更是一場景區利益的博弈。當景區人潮散去，旅游迎來淡季之時，景區是否會對最大承載量等問題進行“冷思考”？在相關辦法出臺之前，不如再次就這一問題提出我們的質疑。
一問
誰來計算景區最大承載量
“當北京商報記者向一些景區工作人員詢問其自己統計的最大承載量時卻發現，他們說出的部分數據與政府公布的數據有不小的出入。”
雖然景區最大承載量目前由政府相關部門統一發布，但是景區自身也對最大承載量有自己的統計。據北京市旅游委公布數據顯示，目前景區最大承載量最高的為奧林匹克公園中心區，最多容納50萬人，最佳容量為30萬人。縱觀北京市旅游委國慶節前期公布的79個景區，承載量在10萬人以上的共有12個，基本上都是北京黃金周等旅游高峰期人流量最大的景區。
不過，當北京商報記者向一些景區工作人員詢問其自己統計的最大承載量時卻發現，他們說出的部分數據與政府公布的數據有不小的出入。如北海公園工作人員曾告訴記者，北海公園的最大承載量約為6萬，最佳承載量為4萬，但公布的數據卻是北海公園的最大承載量為8萬，最佳承載量為3萬；天壇公園的工作人員告訴記者7萬的最佳承載量也與公布的6萬最佳承載量相差1萬。這樣的數據差距，不禁讓人疑惑，景區最大承載量究竟是如何計算的？
資料顯示，景區最大承載量即景區旅游容量，也稱旅游承載力。是在一定時間條件下、一定旅游資源空間范圍內的旅游活動能力，即滿足游人最低游覽要求，包括心理感應氣氛以及達到保護資源的環境標準，是旅游資源的物質和空間規模所能容納的游客活動量。在中國旅游研究院研究員戰冬梅看來，目前自然類景區的容量核算主要有“經驗量測”和“理論計算”兩種方法。“經驗量測”先根據景區接待設施能力或憑經驗估計一個較保守的容量數值，然后在實際接待中結合每年（季）的景區監測結果對比來進行不斷的調整，使其達到一個最佳數值。“理論計算”主要包括“面積法、線路法”等。“面積法”是根據景區總面積、開展旅游活動的面積和每個游客需占用的面積，計算出同一時間內景區所能接待游客的飽和量，這個方法適用于游客大面積利用景區或游客停留時間較長的景區；“線路法”是根據景區內供游客游覽的游道長度和每位游客需占有的游道長度，計算出同一時間內景區所能接待游客的數量，游客以游道為主進行游覽的景區適用線路法進行計算。
據了解，為保證計算出的數值更加全面、準確反映出景區容量，旅游規劃機構通常在計算中加入很多其他指標。目前業內比較全面的測算方法，測算指標都包括旅游“心理容量、資源容量、生態容量、經濟發展容量、地域社會容量”等，取這些容量中數值最小的作為旅游區核定的旅游容量。北京綠維創景規劃設計院旅游目的地旅游產業規劃設計中心主任范娟娟介紹，這些容量測算都有相應公式，但在實際操作過程中，卻遇到缺乏容量指標問題，如“游客心理容量”，某類型的景區，游客能承受的單位心理容量是多少、最佳心理容量是多少難以進行標準統計。不同類型的景區，單位生態容量和資源容量等也同樣如此，都缺乏詳盡的標準。此外，“經濟發展容量”和“社會容量”的單位標準更是難以把握。
在范娟娟看來，目前主要有兩個標準涉及到旅游容量測算的問題。分別是《風景名勝區規劃規范》和《自然保護區生態旅游規劃技術規程》，這兩個規范給出了風景名勝區和自然保護區的旅游容量測算規范，但這兩個規范并不能囊括旅游區的所有用地或是資源類型。據了解，目前的景區最大承載量或者說旅游容量，都是根據現有的一些規范，借鑒國內外成熟景區的經驗測算出來的，方法雖然越來越完善，但依然缺乏規劃指導層面的完整標準和規范。為此，專家建議，在以最大承載量作為標準衡量景區之前，必須建立一套完整的測算規范和標準。
二問
誰來核準景區最大承載量
“以北京為例，不同景區的直屬管理部門就各不相同。由于主管部門復雜不同，使得景區最大承載量的核準工作也變得復雜。”
按照《旅游法》規定，景區公布的最大承載量必須是由景區主管部門核定之后的數據，但究竟哪個部門才是景區的主管部門，景區管理處之上哪一級才算是景區的主管部門，也成為目前景區發展中的一大問題。
以北京景區為例，不同景區的直屬管理部門就各不相同。如北京市內11家市屬公園由北京市公園管理中心管理，公園管理中心直屬于北京市園林綠化局；圓明園盡管是重要的歷史遺跡，但屬于海淀區政府管理；恭王府是重點文物保護單位，下屬于文化部；北京奧林匹克公園的具體工作由奧林匹克公園管理委員會管理，管委會為北京市政府的派出機構，委托朝陽區政府管理；什剎海景區管委會屬于西城區，但什剎海景區所包含的水域則屬于園林綠化局。
以通常所說的風景名勝區為例，根據1985年頒布的《風景名勝區管理暫行條例》，其中第5條規定：“風景名勝區依法設立人民政府，全面負責風景名勝區的保護、利用、規劃、 建設。風景名勝區沒有設立人民政府的，應當設立管理機構，在所屬人民政府領導下，主持風景名勝區的管理工作。”根據這項規定，各地都根據具體情況設立了景區管理機構。
目前我國風景名勝區管理機構的形式主要有風景區人民政府、風景區管理委員會和風景區管理代管制。這只是景區管理機構的類型，戰冬梅認為，景區主管部門是景區的主要管理機關，在我國，景區的主管部門可大致總結為，風景名勝區的主管部門主要是住建部門，博物院、文物古跡場所等的主管部門主要是文物部門，森林公園性質的景區主管部門主要是林業部門，地質公園之類的則主要是國土部門，也有的景區直接由當地政府管理。
資料顯示，景區主要可以分為自然類旅游景區、人文類旅游景區、主題公園類景區、社會類旅游景區四類，包括風景區、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區、自然保護區、主題公園、森林公園、地質公園、游樂園、動物園、植物園及工業、農業、經貿、科教、軍事、體育、文化藝術、學習等各類旅游景區。其中有公益性景區也有商業性景區，景區的性質也有私有、公有之分，景區的管理體制由于景區類型的不同更是呈現出多樣的狀態。
之所以形成這種現象，跟我國部門機構的設置以及部門職能劃分有關，由于主管部門復雜不同，使得景區最大承載量的核準工作也變得復雜，為此，有人建議，要確定一個統一的最大承載量核準機構，甚至提出由旅游主管部門統一核準。對此，戰冬梅表示，不同主管部門根據自身特點，采用不同方法核算承載量，旅游主管部門要處理的問題比較多面，包含旅游各個環節，更多地涉及到合作和協調問題，從目前來看，旅游主管部門還無法完成承載量的核準工作。
業內專家表示，負責核準工作的景區主管部門雖然比較復雜，但根本問題還是在最大承載量的計算和作為“紅線”對景區行為進行監管這些方面，范娟娟一再指出，超過游客容量進行運營，會帶來很多問題。首先是對資源環境的破壞造成景區的不可持續發展；其次會嚴重影響游客的旅游體驗甚至會引發安全問題；另外，由于景區的旅游產品開發和設施配套都是根據游客量測算而來，超過游客容量的接待量也必然造成景區接待設施遠不能滿足游客需要。沒有完整系統的計算和核準標準，有關景區最大承載量的規定只能淪為空談。
三問
誰來公布景區最大承載量
“《旅游法》剛開始施行，在一些景區根本就不曾計算過最大承載量的情況下，要求所有景區都要公布經主管部門核準過的最大承載量似乎還不現實。”
按照《旅游法》規定，最大承載量應由景區公布。但北京商報記者通過調查發現，目前北京幾乎所有景區的管理部門并沒有進行最大承載量的公布，在景區的官方網站上也難以找到相關數據的顯示和公告。
根據《旅游法》的官方解讀，景區是最大承載量的責任主體，相關條文中也明確規定了最大承載量需要由景區公布。不過，目前景區的最大承載量并不是沒有地方公布，只是目前只有在特定時間由相關旅游主管部門進行直接發布。
以“十一”黃金周為例，在放假前夕全國不少地方都公布了相關景區的最大承載量。北京商報記者了解發現，國慶黃金周前一天，北京市旅游委在其官網上公布了除故宮博物院外北京市4A級以上（含）共79家景區游客及停車場的最大承載量。除北京外，根據報道顯示，國慶節期間擁堵問題嚴重的四川、江蘇、浙江、廣州等地景區最大承載量的數據公布，也是省市一級旅游主管部門進行的。
為何景區最大承載量幾乎全部由政府相關部門發布？對于這個問題，北京商報記者向國家旅游局等旅游主管部門進行咨詢，不過對方均以不方便為由拒絕了記者的采訪。
隨后記者在走訪景區過程中了解到，《旅游法》實施前，景區的最大承載量并不需要公布，并且對于景區來說，最大承載量僅在景區規劃過程中需要用到，是景區主管部門或景區開發公司做景區規劃時需要計算的一個量。頤和園一位工作人員向記者表示，景區管理處主要負責景區的日常接待和管理工作，有關景區最大承載量問題通常由景區的上級主管部門負責。頤和園這個說法，也得到了天壇、北海等多家4A級以上景區的認可。記者還了解到，進行景區開發的公司主要負責景區的資源開發和推廣，最大承載量只是資源開發的基礎數據，作為項目規劃的參考。
對此，范娟娟認為，《旅游法》剛開始施行，在一些景區根本就不曾計算過最大承載量的情況下，要求所有景區都要公布經主管部門核準過的最大承載量似乎還不現實。就現在來說，多數景區最大承載量數據基本來自景區規劃時計算出的結果，這些數據也基本掌握在景區的上級主管部門手中。在她看來，景區最大承載量最后由旅游主管部門統一公布也跟《旅游法》的實施有關。
對于與《旅游法》規定不同的發布方式，不少景區工作人員表示，景區最大承載量的計算是由其上級主管部門負責的，景區相關的工作都由旅游主管部門監管和指導，因此，數據由旅游主管部門公布也是理所當然。戰冬梅認為，旅游主管部門承擔公布工作，比較符合部分旅游者的習慣，因為大多數旅游者還是不會直接查詢景區主管部門的網站。
在業內看來，嚴格按照《旅游法》的字面意思理解，容易出現刻板教條的做法，旅游主管部門作為監督、引導地方旅游業發展的主管單位，在景區相關數據的掌握上具有一定的資源優勢，并且統一公布也有利于旅游主管部門以此作為標準，對景區的工作進行監管。對此，中國旅游研究院行業分析師楊彥峰認為，《旅游法》提到的承載量控制方法還需要明確的執行細則，不管是公布單位的確定，還是最大承載量的計算方法，都還需進一步明確。
四問
誰來懲罰景區“超載”現象
“有關開放條件和接待量的違法行為都是由‘景區主管部門’依照規定處罰，不少人把這種方式解釋為‘自己罰自己’，并以此解釋為什么‘超載’屢現卻不見懲罰。”
對于北京部分景區來說，人流量過大是常態，特別是黃金周旅游高峰期，頻頻出現接待量超過最大承載量的情況。在近期香山公園“賞紅期”，北京商報記者了解到，在“賞紅期”來臨的首個周末，香山公園第一天就迎來了10.3萬名游客，根據公布的數據，香山公園的最大承載量是8萬，明顯超過了其最大承載量，但香山公園是否應該受到懲罰？
《旅游法》中明確提出，景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量。并且在第一百零五條中規定，景區在旅游者數量可能達到最大承載量時，未依照本法規定公告或者未向當地人民政府報告，未及時采取疏導、分流等措施，或者超過最大承載量接待旅游者的，由景區主管部門責令改正，情節嚴重的，責令停業整頓1個月至6個月。但從《旅游法》實施以來，超量接待時有發生，甚至還出現了九寨溝景區擁堵以及廬山景區橋坍塌等事件，依舊沒有看到有關的處罰措施。
景區超過最大承載量的事件在近兩個月也屢見不鮮。在剛剛過去的“十一”黃金周期間，出現了不少接待量超過景區最大承載量的情況，據相關部門統計數據顯示，僅10月的第三天，市屬11家公園的游客接待量就達74萬人次，打破了歷年來市屬公園國慶黃金周期間單日客流量最高紀錄，其中游客接待量前三位的是動物園13.5萬人次、天壇公園12.9萬人次、頤和園12.8萬人次。人流爆棚不僅嚴重影響了游客的體驗，不文明現象和人流過度集中也給景區資源和基礎設施帶來了嚴重的影響。
北京商報記者通過調查發現，《旅游法》中規定的景區違法行為，除了價格違法行為外，有關開放條件和接待量的違法行為都是由景區主管部門依照規定處罰，不少人把這種方式解釋為“自己罰自己”，并以此解釋為什么“超載”屢現卻不見懲罰。對此，景區方面也頗有微詞，一位景區管理人員向記者表示，到景區是游客的自由選擇，景區方面不能決定，當前各景區基本都采用現場買票，游客到景區之后才知道來了多少人，因此景區也不能讓游客遠道而來又悻悻而返，只能盡最大能力疏導游客，提高游客游玩質量。天壇公園的工作人員告訴北京商報記者，景區人流量過大的不僅是北京，在很多地區都已是黃金周期間的常態，人流集中有多方面的原因，但根源在于人口基數大且休假制度不科學，所以責任并不都在景區。
對于此問題，范娟娟認為應從最大承載量的科學性和計算標準方面入手。她表示，如果采用了不恰當的計算方法，最后得出的是一個遠遠超出實際的大數值。在游客已經明顯感覺超過心理容量時卻仍然在最大承載量范圍內。因此她建議，一方面要完善最大承載量的核算機制和標準，另一方面還需要設立一個第三方的監管機構。
此外，在業內人士看來，把景區作為控制人流量的責任主體，按目前景區的經營狀態顯然還不現實。且不說景區在門票預約機制上還達不到控制人流的要求，通常情況下景區也不會主動大規模地限制人流。范娟娟表示，目前我國的景區還無法脫離門票經濟，門票收入依然是景區的主要收入來源之一。有專家表示，黃金周期間的旅游收入占全年旅游收入的10%左右，景區在很多時候也希望借助黃金周獲取更多的收入。據統計數據顯示，按照分類統計，除39個重點旅游城市外，其他旅游城市和景區實現旅游收入1324億元，其中門票收入16.6億元。2012年納入全國假日旅游統計預報體系的119個旅游景區（點），“十一”黃金周期間共接待2433萬人次，門票收入12.5億元。(賀陳慧)
